중산층과 서민의 벗 <민주당>

방송법 등 언론관계법안 처리의
중대명백한 위헌,위법성
 

- 효력정지가처분신청 및 권한쟁의심판청구
 

국회의원 김 종 률

○ 방송법 법안에 대한 표결 개시와 실질적 표결행위라는 표결의 실질적 절차가 모두 이루어졌고, 국회의장의 표결 종료 선포라고 하는 형식적 요건까지 모두 진행, 완료되었음(재적 294, 재석 145, 찬성 142, 기권 3). 표결이 실질적, 형식적으로 진행된 이상 안건은 가결 아니면 부결되는 것임. 따라서 방송법 법안에 대한 1차 표결은‘의결정족수 부족’으로 명백히 부결된 것임.

○ 1차 표결 결과가 의결정족수 부족으로 ‘부결’된 이상 국회법 제92조 일사부재의 원칙이 적용됨. 따라서 이번 회기에서는 같은 법안에 대한 발의 또는 제출이 금지됨.

○ 재투표 형식을 통한 재표결은 국회법상 일사부재의 원칙에 정면으로 위배됨. 일사부재의 원칙은 국회법상 중요한 원칙으로서 일사부재의 원칙을 위반하여 진행된 의결은 무효이며 그에 따라 의결된 법안 역시 효력이 없음. 국회의장의 위헌,위법한 법안 가결,선포행위가 헌법과 국회법에 부여된 국회의원들의 법률안 심의 표결권을 침해한 것이므로 헌법재판소에 권한쟁의심판 청구에 이른 것임. 또한, 국회의장의 위헌,위법한 법안 가결,선포행위에 기초한 무효인 법률의 시행에 따른 회복할 수 없는 손해의 발생에 대해서는 이를 시급히 정지시킬 필요성,긴급성이 있어, 방송법 효력정지가처분신청과 권한쟁의심판청구(본안)하게 된 것임.
 

1. 방송법 개정안 표결과정

언론관계법 중 방송법 개정안 표결과정은 다음과 같이 이루어졌음.

- 사회권을 위임받은 이윤성 국회부의장은 방송법 일부개정법률안에 대한 표결 절차를 개시함
- 전자투표 방식에 의해 표결 이루어지고 전광판에 294 재석 145
찬성 142 기권 3인으로 찬반결과가 공시되었음
- 국회부의장은 그 결과에 따라 표결을 종료한다는 선포를 함
- 그러나 국회부의장은 의결정족수에 미달되어 표결이 불성립되었다며 재표결에 부침
- 재표결을 통해 방송법 통과 선언(재석 153 찬성 150 기권 3인)
- 방송법 포함한 다른 법안의 경우 대리투표의 의혹 있음.
 

2. 명백한 일사부재의 위반

(1) 근거규정
[국회법]
제92조 (일사부재의) 부결된 안건은 같은 회기 중에 다시 발의 또는 제출하지 못한다.

제109조 (의결정족수) 의사는 헌법 또는 이 법에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다.
제113조(표결결과선포) 표결이 끝났을 때에는 의장은 그 결과를 의장석에서 선포한다.
제114조 ③투표의 수가 명패의 수보다 많을 때에는 재투표를 한다. 다만, 투표의 결과에 영향을 미치지 아니할 때에는 그러하지 아니하다.

(2) 1차 표결은 ‘의결정족수 부족’으로 명백히 부결된 것임

○ 여당과 국회사무처는 재적 과반수 출석이 이루어지지 않았으므로(이를 재석의원 미달이라고 표현하나 이는 국회법상 근거가 없음) 표결 자체가 성립되지 못하였고(불성립) 따라서 재표결을 한 것은 하자가 없다는 논리를 폄. 한편, 국회사무처는 방송법 개정안 재투표와 같은 사례로 2001년 약사법 개정안에 대한 투표가 불성립돼 7월 18일 재투표, 2003년 6월 30일 북한 인권개선촉구결의안의 투표가 불성립돼 그 다음날 재투표에 들어간 사례 등 4건이 있다고 하고 있음.

○ 그러나 다음과 같이 방송법안은 실질적, 형식적으로 표결이 이루어져 종결된 것이기 때문에 불성립이라는 논리는 성립될 수 없고, 국회사무처가 들고 있는 과거의 재투표 사례는 사실관계가 다름(약사법 개정안의 경우 1회 표결이 국회 222회 회기였으나 그 당시 재투표를 하지 않았고, 다음 회기인 223회에서 표결하였으므로 회기를 달리함. 북한 인권개선촉구결의안의 경우는 투표행위 자체가 완료되지 않아 투표종료가 선언되지 않았던 사안임).

1) 부의장의 표결 개시에 따라 전자투표 방식에 따른 표결 절차가 실질적으로 진행되었음. 그에 따라 출석 의원이 투표하였고 그 결과가 전광판에 공시까지 되었음.

2) 전자투표는 관행상 사전에 출석 여부를 따로 확인하는 절차 없이 부자를 누르는 행위로 출석 여부 확인과 찬반 여부 투표행위가 동시에 이루어짐. 따라서 표결에 필요한 절차가 모두 진행된 것임.

3) 국회 부의장은 전광판에 게시된 표결 결과를 발표하였고(재적 294, 재석 145, 찬성 142, 기권 3), 그에 따라 국회법 제113조에 따라 표결 종료까지 선포하였음.

4) 표결 개시와 실질적 표결행위라는 표결의 실질적 절차가 모두 이루어졌고, 표결 종료 선포라고 하는 형식적 요건까지 모두 진행되었음.

5) 표결이 실질적, 형식적으로 진행된 이상 안건은 가결 아니면 부결되는 것임. 그런데 국회법 제109조에서 요구하는 요건을 갖추지 못하였으므로 안건이 부결된 것임.

6) ‘표결 불성립’이라는 개념은 국회법상 근거가 없음. 실질적으로 표결이 불성립하는 경우는 재적 과반수 출석 여부를 확인한 결과 재적 과반수 출석이 이루어지지 못하여 표결행위 자체를 개시하지 못하여 산회를 선포한 경우 외에는 생각하기 어려움. 따라서 본 사안은 불성립이 아니라 부결된 경우임.

7) 법원 판례 역시 이러한 경우 의결의 효력을 문제 삼을 뿐이지, 의결 자체가 불성립되었다고 보지 않음(참고 판례 참조).

(3) 국회법상 명백한 일사부재의 위반

○ ‘부결된 안건’은 같은 회기 중에 다시 발의 또는 제출되지 못함.

○ 1차 표결이 부결된 이상 (부)의장은 국회법 제113조에 따라 표결 결과가 ‘부결’되었음을 선포해야 하는 것임.

○ 국회법상 부결된 안건에 대하여 즉석에서 재투표를 상정하는 근거가 없음.

○ 국회법상 재투표에 관한 규정으로는 ‘투표의 수가 명패의 수보다 많을 때에는 재투표를 한다. 다만, 투표의 결과에 영향을 미치지 아니할 때에는 그러하지 아니하다’(국회법 제114조 제3항)는 규정이 있음. 이 규정은 이번 방송법 표결 상황과는 아무런 관련이 없음. 이번 표결 상황은 재투표와는 무관한 사안임.

○ 방송법 법안에 대한 1차 표결 결과가 의결정족수 부족으로 ‘부결’된 이상 일사부재의 원칙이 적용됨. 따라서 이번 회기에서는 같은 법안에 대한 발의 또는 제출이 금지됨.

○ 재투표 형식을 통한 재표결은 일사부재의 원칙에 정면으로 위배됨. 일사부재의 원칙은 국회법상 중요한 원칙으로서 일사부재의 원칙을 위반하여 진행된 의결은 무효이며 그에 따라 의결된 법안 역시 효력이 없음.

○ 무효인 법률의 시행에 따른 회복할 수 없는 손해의 발생에 대해서는 이를 시급히 정지시킬 필요성 및 긴급성이 있어, 헌법재판소에 방송법 효력정지가처분신청과 권한쟁의심판청구(본안)하게 된 것임.
 

3. 대리투표의 위헌,위법성

○ 여당의 특정 의원이 투표하지 아니한 다른 의원의 표결권을 대리행사한 사실이 다수 발견됨.

○ 국회의원은 헌법상 독립된 기관으로서 독립하여 심의,표결권을 행사함. 논리적으로 심의,표결권의 위임 또는 대리행사는 불가함. 국회법상으로도 국회의원의 심의,표결권을 위임할 수 있는 근거가 없음. 위임에 따른 표결도 불가하므로 위임조차 없는 임의적인 대리투표는 당연히 허용될 수 없음.

○ 권한 없는 자가 대리투표 형식을 통하여 표결에 참여한 행위는 중요한 절차 위반 사항임.

○ 특히 대리투표 수가 표결 결과에 영향을 미칠 정도인 경우에는 표결 결과 자체가 무효가 될 수 있음. 방송법의 경우 2차 표결에서 출석 및 찬성 의원 수가 151명에 불과함. 현재 국회 재적이 294명으로 재적 과반 출석 요건을 위해서는 적어도 148명의 출석이 요구됨. 따라서 대리투표 수를 제외한 인원으로 의결 요건을 충족하지 못한다면 이는 표결 결과의 무효로 연결될 수 있는 상황임.

 

4. 법적 대응 - 효력정지가처분 신청 및 권한쟁의심판청구

○ 권한쟁의심판청구는 ‘국가기관의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 국가기관의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에 청구할 수 있음(헌법재판소법 제61조제2항).
이는 오로지 국회의원만 가능함. 권한쟁의심판은 사유 있은 날부터 60일 이내에 제기해야 함.

○ 국회의원이 심의,표결권이 침해되었음을 이유로 국회의장에 대하여 권한쟁의심판청구를 할 수 있는지 종래 엇갈렸으나, 헌법재판소는 국회의원의 권한쟁의 당사자 능력을 당연히 인정하고 있음(헌재 99헌라1, 96헌라2 등).

○ 국회법상 국회의장의 안건 표결 절차가 위법한 경우 국회의원의 법률안심의,표결권 침해로 인정될 수 있음(96헌라2, 사안은 국회의장이 야당의원들에게 본회의 개의일시를 국회법에 규정된 대로 적법하게 통지하지 않음으로써 그들이 본회의에 출석할 기회를 잃게 되었고, 그 결과 법률안의 심의,표결과정에 참여하지 못하게 된 사안임).

○ 이번 사안의 경우 1차 표결이 부결되었으므로 의원은 같은 법안에 대하여 심의,표결에 참여할 의무가 없음에도 이를 무시하고 재표결 절차를 강제로 진행함으로써 이미 행사한 심의,표결권한을 침해하였고 별도 회기에서 법안을 다시 심의,표결할 권한을 박탈하였으므로 권한쟁의 심판 청구 가능. 또한, 대리투표로 인하여 독립된 헌법기관으로서 국회의원의 심의,표결권이 침해되었음.

○ 권한쟁의심판과 함께 ‘효력정지가처분’신청을 할 수 있음(헌법재판소법 제65조). 헌법재판소는 국회의장의 위헌,위법한 행위와 그로 인한 법률의 시행으로 회복할 수 없는 손해를 긴급히 방지할 필요성이 있는 경우 종국결정 선고 시까지 문제된 국회의장의 처분의 효력을 정지하는 결정을 할 수 있음.

○ 만약 권한쟁의심판 청구 후 의원직을 사퇴할 경우가 문제될 수 있음. 원칙적으로는 당사자 자격을 상실하여도 문제된 사안에 대한 헌법적 판단이 필요할 경우 판단을 하도록 되어 있지만, 헌재가 이를 빌미로 당사자 자격이 없는 자의 청구라는 이유를 들어 청구를 각하할 가능성을 배제할 수는 없음.
 

[참고판례]

대법원 2009.1.15. 선고 2008다70220 판결
.....................
피고 1에 대해서는 상고이유에 대하여, 나머지 피고들에 대해서는 직권으로 판단한다.
1. 원심판결의 이유에 의하면 원심은, 원고 종중이 (명칭 생략)파에 속하는 망 소외 1을 공동선조로 하는 소종중으로서, 종중규약을 정하고 대표자를 선출하는 외에 이 사건 각 부동산을 종중재산으로 등기하여 관리하는 등 종중으로서의 실체를 갖추었다고 판단하고 있다.
그런데 원고 종중의 종규(갑 제6호증의 11) 제8조는 ‘각급 회의는 재적인원 과반수의 출석과 그 과반수의 찬성으로 의결한다’고 규정하고 있고, 한편 종중 임시총회록과 의결서(갑 제3호증의 1, 2)의 각 기재에 의하면 원고 종중은 2005. 12. 5. 소외 2, 소외 3, 소외 4, 소외 5 등 총 종중원 4명 중 소외 2, 소외 3 2인만이 출석한 임시총회에서 소외 2를 대표자로 선임하는 결의를 한 사실이 인정되는바, 위 의결서 자체에 의하더라도 2명만으로는 재적인원의 과반수 출석에 이르지 못할 뿐 아니라, 원심 판시와 같이 원고 종중이 고유한 의미의 종중이라면 공동선조와 성과 본을 같이 하는 후손은 성별의 구별 없이 성년이 되면 당연히 그 구성원이 된다고 할 것인데( 대법원 2005. 7. 21. 선고 2002다1178 전원합의체 판결 참조), 소외 6의 제적등본(갑 제4호증)의 기재에 의하면 당시 소외 6의 성년 자녀로는 위 4명 외에 2명의 딸이 더 있었던 사실이 인정되므로 그들을 포함하면 원고 종중에는 최소한 6명의 종중원이 있었다 할 것이니, 결국 위 2005. 12. 5.자 임시총회의 결의는 어느 모로 보나 종규가 정한 의결정족수를 채우지 못한 무효의 결의라고 할 것이다.
그렇다면 소외 2를 원고 대표자로 하여 제기된 이 사건 소는 권한 없는 자에 의하여 제기된 부적법한 소라고 할 것임에도 원심은 위 대표권의 흠결을 간과한 채 원고의 청구를 인용하였으니, 이러한 원심판결에는 원고 종중의 대표권에 관한 심리를 다하지 아니함으로써 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이므로, 이를 지적하는 피고 1의 상고논지는 이유 있고, 나머지 피고들의 경우 상고이유서의 제출기간 내에 상고이유서를 제출하지는 아니하였으나, 위와 같이 원심판결에는 직권조사사항에 관한 위법이 있어 이를 상고이유로서 주장하지 아니하였더라도 어차피 원심판결은 직권으로 파기될 수밖에 없다.
  

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